科索沃獨立問題(歷史背景、經過及國際法院諮詢意見)

一、科索沃問題歷史背景及事件經過：


（一）科索沃是前南斯拉夫（Federal Republic of Yugoslavia, FRY）境內一自治省，其中90%以上屬阿爾巴尼亞族裔，其餘則為塞爾維亞人與赫塞哥維納人。

（二）西元六、七世紀，斯拉夫民族自東歐進入巴爾幹半島，改變該半島上之人口結構，其中一支於科索沃落地生根，成為今日所稱之塞爾維亞人。西元九世紀，第一個塞爾維亞國家於科索沃誕生，西元十四世紀上半葉，塞爾維亞王國將其勢力擴張至馬其頓及希臘一帶，此時科索沃即成為王國之中心。在宗教上，科索沃是巴爾幹半島上東正教之聖地，故科索沃對於塞族人之重要性，猶如耶路撒冷之於猶太人一般。

（三）然而日後數次大移民改變了科索沃地區之族群結構，1688年、1738年及1766年，成千上萬之塞族人逃至奧地利，鄰近之阿爾巴尼亞人遂趁虛而入，至1980年代，阿族裔人口已達科索沃總人口之80%。

（四）當東羅馬帝國於西元1453年滅亡後，鄂圖曼土耳其帝國之統治範圍即涵蓋巴爾幹地區，在土耳其帝國之統治下，阿爾巴尼亞人逐漸成為該地區主要居民，並藉由土耳其之力量占領塞爾維亞人之土地，甚至將東正教教堂改建為清真寺，兩族從此結怨。1878年，塞族人重新自土耳其帝國獲得獨立，直至1912年收回科索沃。

（五）1944年，南斯拉夫人民解放科索沃作為自治區，不過在當時軍事強人狄托（B. TITO）之控制下，鼓勵阿族人移居科索沃，使塞族人無法重返家園，甚至在1974年南斯拉夫新憲法架構下，賦予該地更大之自治權，阿族人更藉此將塞族人驅逐出政府機構，使兩族心結加劇。

（六）1968年，科索沃學生舉行大規模示威抗議，要求更廣泛之自治權，並高喊建立「科索沃共和國」之口號。為緩和當地阿族裔之情緒，狄托遂於1974年新憲法中提高科索沃之自治地位，省議會可對抗共和國議會。惟此並未能遏止科索沃境內阿族人追求獨立之聲浪，此後分離運動分子更不斷與塞國政府爆發流血衝突，激化科索沃境內塞族人與阿族人之緊張關係。

（七）1989年，塞爾維亞總統米洛賽維奇（SLOBODAN MILOŠEVIĆ）實施強硬政策，取消1974年憲法中賦予科索沃大部分自治權力，遂導致阿族人實施全民性質之抵抗運動，力圖脫離前南斯拉夫。1991年，科索沃領導人舉辦公投，決定成立「科索沃共和國」，隨後建立本身之政府及議會，並選出自己的總統，惟當時較偏袒阿族裔之美國及德國等西方國家皆明確表示，其僅承認科索沃之自治地位，而不承認其自決權。

（八）受到1989年柏林圍牆倒塌以及1991年蘇聯解體之刺激，前南斯拉夫境內於1990年代初期基於民族主義（nationalism）爆發各分子國分離運動，並伴隨大規模之武裝衝突及種族滅絕或違反人道之事件，最終更導致前南斯拉夫解體，境內各分子國紛紛獨立，惟科索沃作為前南斯拉夫境內自治省之地位卻仍被維持，此項政治安排令科索沃阿爾巴尼亞人深感憤怒與不滿，更加深其獨立訴求。受到米洛賽維奇政府持續對科索沃阿族裔進行政治打壓，當地阿族人遂組成「科索沃解放軍」（Kosovo Liberation Army, KLA），對科索沃境內之塞族人及塞族軍隊發動武裝攻擊。為因應KLA之攻擊，米氏於1998年下令塞國軍事及準軍事部隊進行「種族淨化」（ethnic cleansing）行動，強迫逾八十萬阿族人遷離科索沃，焚毀數百個村莊，並至少在七十個社區就地處決阿族人、有組織地集體強暴難民婦女。直到若干西方國家及北約組織（NATO）針對南斯拉夫情勢採取強硬軍事行動後，科索沃人道危機始宣告終止。

（九）1999年2月6日至3月19日，由西方國家出面調停，促成塞爾維亞及科索沃阿爾巴尼亞人民代表於法國朗布伊埃簽署協議（朗布伊埃協議，Rambouillet Accords）。根據該協議，科索沃經民主選舉產生之政治機構有權安排除外交與國防事務以外之一切事務，並明確賦予科索沃三年過渡期間之民主自治形式。雖然科索沃於同年3月18日簽署該協議，惟塞爾維亞卻對此協議規定之條件予以拒絕。在用盡一切經濟與外交途徑後，以美國為首之NATO對前南斯拉夫進行長達78天之「空中打擊」轟炸行動，迫使南斯拉夫軍隊撤兵，NATO派遣之國際維和部隊遂進入科索沃進行戰後重建工作。

（十）1999年6月10日，聯合國安理會以十四票贊成及一票棄權通過第1244(1999)號決議。依據該決議，安理會派遣「聯合國科索沃特派團」（United Nation Mission in Kosovo, UNMIK），由其全面接管科索沃重建工作。該特派團之主要目的乃在科索沃建立一臨時管理當局，從而使該地享有高度自治。

（十一）UNMIK依據安理會第1244(1999)號決議，於2001年5月15日通過第9號規則（Regulation 2001/9），名為「臨時自治憲政架構」（Constitutional Framework for Provisional Self-Government）。按本架構，科索沃地方政治機構將依定期民主選舉程序成立，而UNMIK之權力及責任亦將逐步移轉與科索沃自治當局。

（十二）2005年在聯合國秘書長特別代表MARTII AHTISAARI及法、德、義、俄、英及美國之贊助下，塞爾維亞與科索沃自治當局針對科索沃最終地位進行談判。歷經數輪協商後，聯合國秘書長特別代表MARTII AHTISAARI提出一份名為「科索沃地位解決全面提案」（Comprehensive Proposal for the Kosovo Status Settlement）文件，期望以該提案作為國際監督機制及未來科索沃獨立之基礎。該提案亦呼籲成立「科索沃憲法委員會」（Kosovo Constitutional Commission），並規定若干包含於憲法中之原則。雖然聯合國秘書長對於該提案表示支持，但安理會卻未對此進行表決。鑑於塞爾維亞及科索沃自治當局對於科索沃最終地位無法獲致共識，在歐盟、俄羅斯及美國之贊助下，相關各方於2007年下半年續行談判，惟仍未能達成協議。

（十三）繼科索沃自治議會（Assembly of Kosovo）於2007年11月進行改選後，2008年2月17日，109位議會代表連同科索沃總統一致投票通過獨立宣言，片面宣布脫離塞爾維亞獨立。對於科索沃自治議會片面宣布獨立一事，阿爾巴尼亞、24個歐盟會員國及美國等六十九國承認科索沃之獨立，惟塞爾維亞、俄羅斯、中國及西班牙等國則宣稱該獨立非法。

（十四）針對科索沃自治議會片面宣布科索沃脫離塞爾維亞獨立是否符合國際法之爭議，聯合國大會於2008年10月8日通過第A/Res/63/3號決議，請求國際法院對此發表諮詢意見（Accordance with international law of the unilateral declaration of independence in respect of Kosovo）。



二、塞爾維亞、科索沃及聯合國其他會員國之立場：

（一）有關片面宣布獨立之一般國際法（general international law）：

1. 塞爾維亞及部分會員國主張：一國境內實體片面宣布獨立為《聯合國憲章》第2條第4項之國家領土完整原則所禁止，且該原則已被多項反映習慣國際法之文件所重申。

2. 科索沃及部分會員國主張：國家領土完整原則僅規範「國家間關係」，並不適用於一國境內團體或族群宣布脫離該國獨立之行為。

（二）有關聯合國安理會第1244(1999)號決議及2001年UNMIK所通過第9號規則「臨時自治憲政架構」：

1. 塞爾維亞及部分會員國主張：安理會第1244(1999)號決議授權進行過渡期間國際管理，即突顯安理會排除科索沃片面宣布獨立之可能性。更甚者，第1244(1999)號決議提供科索沃危機政治解決之原則係依據下列前提：透過建立臨時政治架構協定達成科索沃高度自治之政治進程，應充分考量「朗布伊埃協議」及前南斯拉夫主權及領土完整之原則。而第1244(1999)號決議中提及之前南斯拉夫主權及領土完整，其核心意涵在於禁止科索沃片面宣布獨立。

2. 科索沃及部分會員國主張：「朗布伊埃協議」要求該協議生效之日起三年過渡期間屆至後，應根據科索沃人民意願、相關當局之選擇及1975年「赫爾辛基會議最後文件」（Final Act of the Helsinki Conference on Security and Co-operation in Europe of 1 August 1975）之規定召開一國際會議，以決定科索沃最終政治解決之機制。科索沃尚提出，安理會第1244(1999)號決議關於前南斯拉夫及巴爾幹地區其他國家之主權及領土完整之承諾，應受「赫爾辛基會議最後文件」及其附件二之限制。亦即，領土完整僅於滿足反應人民意志之前提下，始能被維持。此外，科索沃指出，前南斯拉夫之主權及領土完整尚涵蓋包括塞爾維亞及蒙的內哥羅及其以外之範圍，並不等同塞爾維亞之主權及領土完整，此使得有關各方得於領土完整及自決權二者間作出政治選擇。



三、國際法院諮詢意見之見解

（一）一般國際法是否存在可資適用之規則，禁止一國境內實體片面宣布脫離該國獨立：

1. 法院提到，二十世紀後半葉民族自決權之發展使非自治或受外來統治者征服、宰制及剝削之人民享有獨立之權。然而，國際實踐中仍存在眾多非屬此類框架下片面宣布脫離其所屬國而獨立之例子。上述實踐突顯國際法並未產生任何新規則，禁止一國境內實體片面宣布脫離所屬國獨立。

2. 法院認為，若干國際法規範揭櫫《聯合國憲章》第2條第4項之領土完整原則，例如1970年聯大第2625(XXV)號「關於各國依聯合國憲章建立友好關係及合作之國際法原則之宣言」（Declaration on Principles of International Law concerning Friendly Relations and Cooperation among States in Accordance with the Charter of the United Nations）及1975年《歐洲安全及合作之赫爾辛基會議最後文件》（Final Act of the Helsinki Conference on Security and Cooperation in Europe of 1 August 1975）。惟詳觀上述文件規定用語，可知《聯合國憲章》第2條第4項之領土完整原則係規範「國家間關係」。例如聯大第2625(XXV)號決議提到，每一國均不得採取目的在於局部或全部破壞「另一國」國內統一及領土完整之任何行動，而《赫爾辛基會議最後文件》第4條亦明定與會國必須尊重「其他與會國」之領土完整。

3. 此外，法院亦檢視若干安理會所通過之決議，例如1965年針對南羅德西亞（Southern Rhodesia）通過之第216(1965)號及第217(1965)號決議、1983年針對北賽普勒斯（Northern Cyprus）所通過之第541(1983)號決議，以及1992年針對波士尼亞境內少數塞族裔欲脫離該國成立Republika Srpska所通過之第787(1992)號決議。安理會於上述決議中皆認定一國境內少數實體脫離其所屬國獨立違反國際法，惟此行為非法性並非源於片面宣布獨立本身，而係因上述實體乃透過使用武力或嚴重違反強行法之途徑主張獨立。然而，針對科索沃以和平方式片面宣布脫離塞爾維亞一事，安理會並未採取相同立場。因此，安理會之實踐足以確認法院上述觀點，即一般國際法並不存在任何可資適用之規則，禁止一國境內實體片面宣布脫離該國獨立。

（二）科索沃自治議會片面宣布脫離塞爾維亞獨立是否違反安理會第1244(1999)號決議與2001年UNMIK所通過「臨時自治憲政框架」：

1. 首先法院指出，安理會第1244(1999)號決議係依《聯合國憲章》第七章之規定通過，明確課予各國國際法義務，得作為判斷科索沃片面宣布獨立是否符合國際法之重要依據；此外，UNMIK於2001年通過之「臨時自治憲政框架」乃依安理會第1244(1999)號決議作成，其法源依據為《聯合國憲章》第七章，鑑於憲章與第1244(1999)號決議皆具有拘束力，故依據此二規範制定之「臨時自治憲政框架」亦具有國際法特性。

2. 法院以下列理由認定科索沃自治議會片面宣布脫離塞爾維亞獨立不違反安理會第1244(1999)號決議及2001年「臨時自治憲政框架」：

（1）安理會第1244(1999)號決議係處理有關科索沃過渡期間行政管理之事項，該決議通過之目的，在於維持科索沃過渡期間之和平及穩定秩序，使其能於前南斯拉夫境內獲得高度自治，但並未處理有關科索沃於過渡期間屆滿後最終法律地位之決定（the Security Council did not reserve for itself the final determination of the situation in Kosovo and remain silent on the conditions for the final status of Kosovo,……the resolution did not contain any provision dealing with the final status of Kosovo or with the conditions for its achievement）。換言之，安理會第1244(1999)號決議僅規範臨時自治機構之管理事宜，該決議對於科索沃境內阿爾巴尼亞族裔領導者得否片面宣布獨立，則未置一詞。

（2）法院認為，安理會第1244(1999)號決議與2008年2月17日科索沃自治議會片面宣布獨立兩者所涉及之層次不同，前者係處理科索沃過渡期間臨時自治機構之管理事宜，後者則涉及科索沃最終地位之決定。

（3）安理會第1244(1999)號決議第11段(C)款明定「決定國際民事存在（international civil presence，即聯合國秘書長特別代表和UNMIK）之主要職責乃在達成政治解決（political settlement），包括舉行選舉前，組織民主及自治之自我管理臨時機構並監督其發展」。該段所謂之「政治解決」係課予UNMIK而非其他行為者於過渡期間之管理及監督義務，並未包含禁止宣布獨立之規則。即使「政治解決」一詞過於模糊，容有不同解釋，惟綜觀該決議之上下文，並無法推斷其包含一項規則，禁止科索沃自治議會代表人民宣布脫離塞國獨立。

（4）至於2001年UNIMK通過之「臨時自治憲政框架」其目的亦與安理會第1244(1999)號決議相同，係界定聯合國秘書長特別代表及科索沃臨時自治機構有關科索沃行政管理之權責。法院觀察2008年2月17日獨立宣言之文字後發現，109位議會代表及總統並非以「科索沃自治議會代理人」（deputies）而係以「科索沃民選領導者」（democratically-elected leaders）身分於該宣言上署名，且該獨立宣言通過後並未遞交UNMIK特別代表，亦未刊登於官方公報中。故獨立宣言作成者之身分（identity）並非代表該憲政框架下臨時自治機構而行為，而係作為代表全體科索沃人民之代議機構，其宣布獨立，亦未意欲於該憲政框架下產生任何法律效果。因此，系爭獨立宣言並未違反2001年「臨時自治憲政框架」。

（5）綜合以上理由，國際法院認定，科索沃自治議會於2008年2月17日通過宣言片面宣布脫離塞爾維亞獨立，並未違反安理會第1244(1999)號決議與2001年UNMIK所通過「臨時自治憲政框架」之目的及內容。

 
 
(本篇由勇銘助教張貼)