2009年12月14日 星期一
演習課補充資料五第2題 (助教個人觀點)
該題題目如下: 今(2009)年10月22日美國在臺協會(AIT)與台北經濟文化代表處締結"台灣美國牛肉議定書"，台灣當局承諾開放三十月齡以下的帶骨牛肉、牛絞肉與牛內臟進口，引發國內民意反彈聲浪。針對此事件，台灣當局高層曾對外表示，議定書效力與位階高於國內法。請問: 台灣當局高層官員上述聲明有何不妥之處?
本題思考方向為: 1. 台美牛肉議定書是否屬於台灣國內法定義之國際條約? 2. 本議定書之效力與位階是否高於國內法?
依助教個人觀點，本題所引發之法律爭議，可分別從上述二思考方向予以評析。
一、台美牛肉議定書之法律性質:
(一) 台灣國內法有關國際條約之定義:
1. 憲法第63條對於"條約案"採立法院議決之程序。
2. 大法官會議釋字第329號解釋對於憲法中所稱"條約"之闡述，係指我國與其他國家或國際組織所締結之國際書面協定，並包括以下要件: (1) 以條約、公約或用協定等名稱為名；(2) 內容直接涉及國家重要事項且具法律上效力；(3) 內容直接涉及人民權利義務且具法律上效力。
3. 依上述定義，我國憲法所稱之"條約"，應同時符合以下程序與實質要件: (1) 程序要件: 原則上須經立法院審議通過(表決程序)，與法律案通過程序相同，惟依釋字第329號解釋，若條約具有以下三種情況之一者，則毋須送立法院審議: A. 任何國際書面協定未附有批准條款，且經法律授權簽訂: B. 任何國際書面協定未附有批准條款，且事先經立法院同意簽訂: C. 任何國際書面協定未附有批准條款，且其內容與國內法律相同。(2) 實質要件: 條約內容直接涉及國家重要事項且具法律上效力，或條約內容直接涉及人民權利義務且具法律上效力。
4. 以台美牛肉議定書檢視上述要件，一方面該議定書之締結未經國內法律授權(蓋其法源依據乃具行政命令性質的"條約與協定處理準則")、且非獲立法院事前同意簽訂(蓋依據2006年1月11日立法院一項主決議文，明文要求開放牛肉進口須獲立法院同意，始得為之)，另一方面其內容亦與國內法截然不同(與牛肉進口最密切相關的國內法即食品衛生管理條例，該條例內容不可能與議定書相同<---這用腳趾頭想也知道)。因此，該議定書並不滿足我國憲法所稱之條約(案)程序要件之例外，仍應送立法院進行審議。再者，依據條約與協定處理準則第10條之規定，凡屬同法第9條所定義之條約，應送立法院"備查"後生效，然該議定書並不符準則第9條之要件(即釋字第329號所提及條約無須送立法院審議之例外要件)，故並不適用準則第10條有關立法院備查生效之程序。因此，若議定書具有條約性質，且不適用送立法院備查生效之程序，則應回歸準則第9條之規定，仍應送立法院"審議"。
然而，該議定書僅須經締約雙方政府機關或其授權之機關或團體締結，且於簽署之日後一定期間屆至即自動生效，該議定書在台灣只要踐行送立法院"備查"之程序，無須送立法院審議通過即自動生效。綜合上述推論與相關規定可知，本議定書之性質僅為釋字第329號解釋所指"其他由主管機關或其授權之機關或團體簽訂而不屬條約案性質之協定"(即行政協定)，依中央法規標準法之相關規定判斷，其僅具有"法規命令"之性質。
二、台美牛肉議定書之法律效力:
(一) 由於該議定書不符合憲法第63條與釋字第329號解釋有關國際條約之程序要件，故其並非國際條約，而僅屬具法規命令性質之"行政協定"。
(二) 依憲法第63條及第170條(法律係經立法院通過，總統公布)，以及中央法規標準法第4條(法律應經立法院通過，總統公布)之規定，我國對於"法律(國內法)"生效之程序，係採"先經立法院通過，總統公布"之操作慣例。換言之，若該議定書具有與"國內法"相同之位階，亦須踐行與"國內法"相同之審議與公布程序。然而，該議定書一方面未經立法院審議通過，總統公布，另一方面僅須於簽署後一定期間(通常是簽署之日起30日)屆至即自動生效。因此，該議定書與其他"法律案"(或條約案)之位階顯然不同，僅具與行政命令相同之位階與效力。
(三) 此外，國際條約締結程序上，依各國實踐與台灣法律有關規定觀之，多半由締約代表進行簽署、將約文送回國內立法機關進行批准程序，隨後再經由國家元首或行政首長於批准書上署名並踐行批准書互換(雙邊條約)或存放(多邊條約)之程序，始完成條約締結程序。然而，該議定書直接由行政機關授權之機關(台北經濟文化代表處)簽署，並未履行批准程序，更未與美國政府授權機關互換批准書。因此，該議定書之性質絕非台灣國內法所稱之"國際條約"，故不可能具有與"國內法"相同之效力與位階。
(四) 依丘宏達老師見解，若行政協定經立法院審議通過，或為法律授權簽訂者，其地位應與條約、公約相同，惟若其僅由行政當局自行依照外交權簽訂，法院固然可以適用，但其效力是否優於國內法則有待商榷。依丘老師個人意見，此種行政協定不應優於國內法，否則將使行政當局得片面排除國內法之適用，有侵犯立法權之嫌，且悖於憲法權力分立之精神(氏著，現代國際法，2008年，頁135)。換言之，該議定書生效後，雖然行政機關得予以執行，法院亦可適用，惟其效力與"國內法"迥異。(簡言之，該議定書能生效執行，不必然謂其具有國內法位階與效力)。
三、結論:
綜上，台美牛肉議定書僅具有與"行政命令"相同之位階與效力，且低於"國內法"，故政府高層官員認為該議定書之效力與位階高於國內法，顯屬謬誤。
本題思考方向為: 1. 台美牛肉議定書是否屬於台灣國內法定義之國際條約? 2. 本議定書之效力與位階是否高於國內法?
依助教個人觀點，本題所引發之法律爭議，可分別從上述二思考方向予以評析。
一、台美牛肉議定書之法律性質:
(一) 台灣國內法有關國際條約之定義:
1. 憲法第63條對於"條約案"採立法院議決之程序。
2. 大法官會議釋字第329號解釋對於憲法中所稱"條約"之闡述，係指我國與其他國家或國際組織所締結之國際書面協定，並包括以下要件: (1) 以條約、公約或用協定等名稱為名；(2) 內容直接涉及國家重要事項且具法律上效力；(3) 內容直接涉及人民權利義務且具法律上效力。
3. 依上述定義，我國憲法所稱之"條約"，應同時符合以下程序與實質要件: (1) 程序要件: 原則上須經立法院審議通過(表決程序)，與法律案通過程序相同，惟依釋字第329號解釋，若條約具有以下三種情況之一者，則毋須送立法院審議: A. 任何國際書面協定未附有批准條款，且經法律授權簽訂: B. 任何國際書面協定未附有批准條款，且事先經立法院同意簽訂: C. 任何國際書面協定未附有批准條款，且其內容與國內法律相同。(2) 實質要件: 條約內容直接涉及國家重要事項且具法律上效力，或條約內容直接涉及人民權利義務且具法律上效力。
4. 以台美牛肉議定書檢視上述要件，一方面該議定書之締結未經國內法律授權(蓋其法源依據乃具行政命令性質的"條約與協定處理準則")、且非獲立法院事前同意簽訂(蓋依據2006年1月11日立法院一項主決議文，明文要求開放牛肉進口須獲立法院同意，始得為之)，另一方面其內容亦與國內法截然不同(與牛肉進口最密切相關的國內法即食品衛生管理條例，該條例內容不可能與議定書相同<---這用腳趾頭想也知道)。因此，該議定書並不滿足我國憲法所稱之條約(案)程序要件之例外，仍應送立法院進行審議。再者，依據條約與協定處理準則第10條之規定，凡屬同法第9條所定義之條約，應送立法院"備查"後生效，然該議定書並不符準則第9條之要件(即釋字第329號所提及條約無須送立法院審議之例外要件)，故並不適用準則第10條有關立法院備查生效之程序。因此，若議定書具有條約性質，且不適用送立法院備查生效之程序，則應回歸準則第9條之規定，仍應送立法院"審議"。
然而，該議定書僅須經締約雙方政府機關或其授權之機關或團體締結，且於簽署之日後一定期間屆至即自動生效，該議定書在台灣只要踐行送立法院"備查"之程序，無須送立法院審議通過即自動生效。綜合上述推論與相關規定可知，本議定書之性質僅為釋字第329號解釋所指"其他由主管機關或其授權之機關或團體簽訂而不屬條約案性質之協定"(即行政協定)，依中央法規標準法之相關規定判斷，其僅具有"法規命令"之性質。
二、台美牛肉議定書之法律效力:
(一) 由於該議定書不符合憲法第63條與釋字第329號解釋有關國際條約之程序要件，故其並非國際條約，而僅屬具法規命令性質之"行政協定"。
(二) 依憲法第63條及第170條(法律係經立法院通過，總統公布)，以及中央法規標準法第4條(法律應經立法院通過，總統公布)之規定，我國對於"法律(國內法)"生效之程序，係採"先經立法院通過，總統公布"之操作慣例。換言之，若該議定書具有與"國內法"相同之位階，亦須踐行與"國內法"相同之審議與公布程序。然而，該議定書一方面未經立法院審議通過，總統公布，另一方面僅須於簽署後一定期間(通常是簽署之日起30日)屆至即自動生效。因此，該議定書與其他"法律案"(或條約案)之位階顯然不同，僅具與行政命令相同之位階與效力。
(三) 此外，國際條約締結程序上，依各國實踐與台灣法律有關規定觀之，多半由締約代表進行簽署、將約文送回國內立法機關進行批准程序，隨後再經由國家元首或行政首長於批准書上署名並踐行批准書互換(雙邊條約)或存放(多邊條約)之程序，始完成條約締結程序。然而，該議定書直接由行政機關授權之機關(台北經濟文化代表處)簽署，並未履行批准程序，更未與美國政府授權機關互換批准書。因此，該議定書之性質絕非台灣國內法所稱之"國際條約"，故不可能具有與"國內法"相同之效力與位階。
(四) 依丘宏達老師見解，若行政協定經立法院審議通過，或為法律授權簽訂者，其地位應與條約、公約相同，惟若其僅由行政當局自行依照外交權簽訂，法院固然可以適用，但其效力是否優於國內法則有待商榷。依丘老師個人意見，此種行政協定不應優於國內法，否則將使行政當局得片面排除國內法之適用，有侵犯立法權之嫌，且悖於憲法權力分立之精神(氏著，現代國際法，2008年，頁135)。換言之，該議定書生效後，雖然行政機關得予以執行，法院亦可適用，惟其效力與"國內法"迥異。(簡言之，該議定書能生效執行，不必然謂其具有國內法位階與效力)。
三、結論:
綜上，台美牛肉議定書僅具有與"行政命令"相同之位階與效力，且低於"國內法"，故政府高層官員認為該議定書之效力與位階高於國內法，顯屬謬誤。
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